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研究報告

多方共議 重建互信 — 改進諮詢委員會及公眾參與機制

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研究背景

良好管治必然強調成效。香港特區政府須要有一套適合時代變化和針對社會情況的現代管治理念,運用既有機制的優點並加以改善,逐步重建和市民的互信,發揮足夠的政治能量,做到較為有效的管治,再研究制度突破的方向。

香港管治問題涉及多方面,包括重啟政改以普選特首、行政會議的功能、問責班子、行政立法關係等等。這些問題都需要逐一研究,以尋求改善或解決辦法,但因為它們的複雜性,要達成社會共識須要一個過程和相當大的努力。我們現在根據以往政府施政的成功經驗,先從改善和增強諮詢委員會及公眾參與的機制入手,希望更新現有體制的一些關鍵部份,能較快地令今後數年的公共政策的制訂及落實工作得到顯著的改善。

 

兩套諮詢機制的由來

諮詢委員會的政治和專業功能

在港英統治時期,諮詢委員會制度是管治架構的重要一環,曾經發揮「行政吸納政治」的功能。與此同時,當公共政策範疇隨著社會發展而日漸擴大,諮詢委員會亦成為了政府收納專業意見的渠道。諮詢委員會所發揮的「政治」和「專業」功能,有助政策順利推行之餘,也令政府與社會精英建立密切的關係和互信。在此以外,政府由上而下進行的有限度的公眾諮詢,大致上已能夠疏導社會大眾的訴求。在這種強調共識的「諮詢式政治」之下,政府所釋放的討論空間,基本上不涉及香港政治的核心矛盾,即認受性問題。

 

公眾參與機制的開始

隨著民主發展,無論是聯繫精英的諮詢委員會制度,抑或是面向市民的公眾諮詢機制,都受到不少挑戰。當不同的政治團體相繼成立,市民亦逐漸認同政治權利的重要性時,有限度的諮詢已顯得不合時宜。為回應社會的轉變,特區政府曾於2003年檢討諮詢委員會制度,以增強其代表性。2007年正式引入的「公眾參與」 (public engagement),則是一種突破性的諮詢方法:政府在制訂政策的每個階段,由找出問題所在、釐清當中涉及的價值與利益、提出相應的政策建議以及決定落實建議的優次等,皆主動引進市民參與,務求強化官民之間的互動,提升市民對政策的影響力。

 

新的時代挑戰

以上兩項檢討工作,距今已有十年時間。時至今天,公民社會已變得更多元、更積極,而市民對於公眾諮詢的要求有增無減;另一方面,隨著選舉制度和政治委任制的設立,諮詢委員會已難以維持昔日的政治地位和功能。在落實特首普選之前,特區政府若要維持一定程度的支持,並取得推行政策的必要社會支持,必須適當調整兩套諮詢機制,開放更多的商議和合作空間。

 

諮詢委員會功能下降

總括而言,諮詢委員會的地位和影響力已經下降。一方面,社會精英參與諮詢委員會的意欲減低,原因在於:

(1) 隨著參政渠道的多元化,諮詢委員會已非投身政治的必需途徑;

(2) 政治氣氛轉差,諮詢委員會的工作變得吃力不討好;

(3) 政治委任制設立後,問責官員成為政策制訂的重心,也站在政策推廣的最前線,部份委員會可能被束之高閣;

(4) 諮詢變得形式化,討論氣氛欠佳,官員不一定需要回應委員的建議。另一方面,從公眾的角度而言,委任機制及委員會運作的透明度有限、公信力不足。

 

公眾參與的核心問題

相對於諮詢委員會,公眾參與更強調諮詢過程的開放性和包容性。在面對更大範圍的公眾、更廣泛的利益差異、更激烈的辯論,以及更高的公眾期望時,政府需要顯示更強的耐性、信念和技巧。今天要面對分歧甚大的公民社會,政府進行公眾參與的門檻只會更高。然而,公眾參與在政府各個諮詢項目中,尚未成為常規;即使政府在過去有不少成功經驗,這些經驗尚未被有系統地推廣。

我們通過研究,歸納了三個有關公眾參與的核心問題:

(1) 政府未能有效支援官員進行公眾參與,如提供專門培訓;

(2) 2003年政府制訂的公眾諮詢指引過於寬鬆和籠統,指引性不足,亦未有持續更新;

(3) 政府未有總結以往公眾參與工作的經驗,令成功經驗不能延續至其後的諮詢工作,從而建立一個持久有效的機制。

 

諮詢制度應與時並進

雖然諮詢委員會的政治吸納效能已經下降,但只要用得其所,數以百計的委員會也不失為一個延攬和儲備人才的機制。其次,作為一個半公開的場合,諮詢委員會讓一些不願公開表達意見的社會精英和專業人士,較容易參與政策討論。可見這個運作已久的制度,依然存有優勢。除網羅人才、完善政策外,部份委員會過往曾經擔任長遠政策規劃工作,協助政府預視問題。隨著社會日益複雜化,恢復並強化部份委員會預視社會問題的功能,能彌補政府內部長遠政策研究的不足。

公眾參與乃政府及早疏導社會矛盾,並在政策上取得認受性的必要條件。一個公眾參與項目是否成功,不單有能否落實政策作為衡量指標;其過程牽涉的公眾教育、意見的交流、價值觀的釐清、分歧的收窄、乃至於官民互信的提升,也是公眾參與所衍生的正面影響。要令公眾參與行之有效,不但需要機制的不斷調整改良,也涉及政府官員、公務員和市民在心態和認知上的不斷調整接合。因此,重視及善用公眾參與,有助於重建官民互信,回應公民社會的要求,並逐步在重大公眾政策上縮小矛盾,舒緩社會對立氣氛。

為改善現有問題,提升管治質素,我們就諮詢委員會和公眾參與機制提出以下的政策建議(詳情請參考兩份研究報告)。

 

諮詢委員會

建議一 

諮詢委員會作為橋樑,連結政府與長遠規劃研究

現時,欠缺長遠而有效的規劃是一個重要的管治問題。政策研究一方面不應只以行政和資源管理角度考量,另方面,政策研究機構和政府之間又需要一個良性而持續的溝通和連繫,以令研究成果有機會輔助施政。故此,利用諮詢委員會的專業定位,透過它們作為政府與研究機構兩者之間的中介,將研究結果交到政府決策層之中,是發揮研究影響力的最好途徑。

  • 策略發展委員會下設不同政策範疇的工作小組 

我們建議政府在策略發展委員會(下稱策發會) 之下,成立不同政策範疇的工作小組,形式跟現時財政司司長轄下的長遠財政計劃工作小組類同。工作小組主席應由各個政策局局長或其委任的人士擔任,政策局局長亦同時負責委任工作小組內的其他成員。成員可分為官方委員及非官方委員,後者由有豐富經驗和廣博知識的學者及專家擔任。政府亦應該增加策發會秘書處的資源,以確保秘書處能夠充份處理各個小組的工作。

  • 就長遠的重大問題委託研究機構研究  

工作小組主要研究香港未來五年至十年將會遇到的重大問題和挑戰,並在長遠政策規劃的層面上提出意見和建議研究方向,委託研究機構進行研究,並嘗試將更多長遠研究融入中策組的「公共政策研究資助計劃」當中。同時,有關工作小組亦需要定期檢討現時各決策局的政策,並參考外國經驗,建議可行的改善方向。 

 

建議二  

協助強化公眾參與的成效

 現時,由各司局長帶領的公眾參與活動,都可能出現過份的政治化反應、而偏離實質的政策討論,公眾參與亦會變得難以有效執行。

以往政府雖亦有時候透過諮詢委員會進行公眾參與,但因個別政策局局長是否重視連結兩者功能而言,並未形成一種常規化的制度。我們認為要有效推動公眾參與,諮詢委員會應該有一個重要的恆常角色;尤其是對於一些較有爭議性的議題,諮詢委員會應該充分發揮其特性,強化它們在公眾諮詢中的橋樑角色,協助帶動公民社會深入討論政策議題,以改善政府決定與公民社會之間的溝通。

 

建議三 

增加透明度和認受性

  • 全面整理和研究諮詢委員會的資料 

  我們建議政府全面整理諮詢委員會的數據,例如每年的會議數目、委員的出席率、委員的年齡分佈、新舊委員的比例、以至部份中央名冊資料庫的資料等。政府須考慮哪些資料可以公開。此舉有助公民社會認識諮詢委員會制度,加強監察。

上述工作可交給政務司長轄下的效率促進組負責,以檢討現時制度運作的實際情況,以及有什麼須要改進的地方。

  • 加強市民對諮詢委員會的了解和參與  

我們建議政府改善現有的網站(「各公務委員會及其他名表」),將諮詢及法定組織仔細分類。除了現時以法定及非法定組織分類外,應該加上委員會所屬政策局和部門的分類,以及委員會的功能性分類,以方便市民了解諮詢委員會制度。

政府亦應該督促各政策局和部門及時更新所有相關的諮詢委員會的資料,包括增設新增委員會的網站及移除已解散的委員會網站。政府亦應封存、交代及整理已移除的網站,以免市民在查閱諮詢及法定組織時,因為資料或技術上的配套不足,而影響大眾對諮詢委員會制度的觀感和看法。

 

 

公眾參與

建議四 

更新指引、確定原則與標準

  • 政府須要持續檢討及深化公眾參與的指引 

 我們建議政府仿傚歐洲各國,將公眾諮詢的指引深化,清楚列出公眾諮詢的每一個步驟和方法。政府亦應該持續地總結和累積本地公眾參與的成功經驗,以及研究和考察其他國家和地區的公眾參與經驗和指引內容,例如英國、南韓和歐盟等,以便讓公務員能夠將公眾參與的成功經驗傳承到其他部門,用以更新指引內容。指引應每5至10年對外公佈,讓公眾了解政府現時的諮詢辦法,增加諮詢透明度。

  • 令公眾參與工作成功的原則 

 我們參考政府以往進行公眾參與的個案研究,加上其他文獻及外國的公眾參與指引和資料,最終以歐盟的指引為核心,概括歸納出以下一些令公眾參與工作成功的原則:

(1)  參與者:公眾參與活動必須盡量涵蓋所有持分者。

(2) 開放性與問責性:諮詢的結果如何影響政策制訂,和公眾參 與的程序都應該對參與者和公眾透明。

(3)  影響力:政府需要在持分者還有機會影響政策的時候進行諮 詢(應在早期諮詢持分者) 。

(4)一致性:政府須要確保不同的公眾參與活動都有一致的諮詢 程序 (包括檢討機制、質素控制等) 。

另外,還須要就諮詢文件的清晰度、主要持分者的界定、溝通策略方法、諮詢期、回應意見的方式等制訂具體操作的主要標準。

 

建議五  

成立一個發展公眾參與的高層委員會

我們建議政務司組成一個發展公眾參與工作的高層委員會,並由其轄下的效率促進組負責支援和秘書處工作;其成員可包括三個界別的人士: 局長和政務官,不同黨派的立法會議員,以及具備相關知識、經驗和名望的社會人士。該委員會的功能包括:

(1) 定期檢討和深化現有指引;

(2) 作為官員總結經驗的平台,讓各政策局交流過去公眾諮詢的成功經驗;

(3) 研究和考察其他地區的公眾參與經驗,提出改善建議供參考;

(4) 當政府須要進行大型公眾諮詢工作時,就公眾諮詢策略提供建議;

(5) 研究將現有公眾諮詢的程序制度化的可能性。

 

建議六 

將公眾參與策略列入行政會議備忘錄 (Memorandum for Executive Council)

 政府可研究制訂一套標準程序,將現有的公眾參與模式常規化,例如要求公務員團隊在撰寫行政會議備忘錄或政策文件時,加入與公眾參與有關的資料,包括如何推行公眾參與,預計民間對諮詢活動的反應和意見等,從而改變現有的政策制訂文化。

 

建議七 

善用互聯網,加強市民參與

不論是在個別政策諮詢的層面上,還是在特區政府整體的配合上,政府有需要加強善用互聯網和網上媒體,更有效地向市民提供資訊和吸納市民意見。

我們建議各個政策局網頁增設一欄「公眾參與資料」,將全部已完成、進行中和將會進行的公眾諮詢工作在此欄列出,並提供有助公眾理解政策背景的資料、基礎分析和相關資料的超連結,以方便公眾掌握詳情,加強公眾的參與感。

政府亦應該參考歐盟所設立的一站式的持分者諮詢網頁(“Your Voice in Europe”),考慮在現時的「政府一站通」網頁中,增設一個「進行中的公眾參與」專頁,列出全部進行當中的公眾參與活動 (包括基本資料,如諮詢期、諮詢階段等)。

 

結語

 總括而言,特區政府應透過改善諮詢制度,開放更多商議空間。我們相信,以上的建議將會帶來不少好處:

(1) 社會大眾能更了解諮詢機制的運作;

(2) 以明確而有效的指標和工具,協助公務員順行完成諮詢工作,避免因為程序上的不足,令諮詢結果受到質疑,最終增加了公務員的工作負擔;

(3) 透過活化諮詢委員會制度、提升公眾參與的要求,讓各方能正面地參與政策討論,使政策層面的矛盾能夠在制度之內解決。

 

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香港願景計劃召集人曾鈺成先生(中)、香港願景計劃執行及研究總監馮可強先生(右二)、香港願景計劃研究員林緻茵博士、香港願景計劃助理研究員郭耀聰先生(左一)和何俊傑先生(左一)召開新聞發佈會就如何改進諮詢委員會及公眾參與機制發表研究報告。

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