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研究報告

改良司法覆核機制

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研究背景

在大部分成文憲法的普通法國家 (common law jurisdiction), 司法覆核是在「權力分立」(separation of powers)和「法治」的原則之上建立的。在權力分立的原則之下,權力是相互制衡的:立法機關負責制定法律,再由行政機關負責執行;法律因而給予相關行政部門行使法律的權力;可是同樣地,該權力是受法律所約束的。法院的角色是通過解釋法律,以決定行政機關由法律所授予的權力界限,並作為監督的機構,確保行政機關不會在行使有關功能的時候有僭越法律的情況出現。

按照《基本法》,香港特別行政區的司法機關對行政機關和立法機關有制衡的功能。司法覆核就是法院對特區政府和立法會所做的決定作出合法性審查的機制,其目的是監察決策者作出的行政決定,確保決策者履行其法律義務,並保障市民享受的權利。

英國並沒有成文憲法,在議會主導的體制下,司法覆核沒有審查違憲法律的權力。但在一些成文憲法的普通法國家,例如美國和澳洲,司法覆核可對立法機關所頒布的法律行使違憲審查。所以英國司法覆核的制衡力比美國低。《基本法》在香港有憲制地位,法院有權審議行政機關和立法機關有否違反《基本法》的條文;所以香港的司法覆核系統是界乎英、美的系統之間。

 

有關司法覆核的爭議

近年來,「司法覆核」一詞常會出現在新聞報導中,而當中不乏一些關於公民挑戰香港特區政府的行政決定的訴訟。由2011至2016年, 司法覆核許可的申請由103宗急升至228宗,升幅兩倍有多。隨著司法覆核個案的急劇增加,社會上有意見認為司法覆核可能已遭濫用,成為利益團體為了爭取權益而故意阻礙政府決定的政治工具。

儘管司法覆核許可的申請有明顯的升幅;自2008開始,獲批予許可的申請數目比例卻並未有明顯的增長(均約維持少於申請數目的一半),而近年獲批的比率更是有明顯的下降(2005年的25%及2016年的7%)。在這些案件中,只有少於三成的案件能成功地挑戰行政機關有關決定的合法性。 綜合而言,在比對上述三項數據後,可見只有約一成的司法覆核申請是成功的。

近日,人稱「長州覆核王」的郭卓堅收到法援署信件,指其3年內共提出21宗有關司法覆核的法援申請均遭拒絕或自行撤回,其行為構成濫用法援,因此根據《法律援助規例》發出命令,在未來3年內將不會受理其就司法覆核案件提出的法援申請。雖然法援並非本報告討論重點,但事實上許多司法覆核申請都是由法援支持的(近5年獲批法援的司法覆核申請便有84宗,平均開支達2,578萬元),當中涉及的申請費用均由政府負責。以上例子也證明法援署可有「把關」作用。

前高等法院法官烈顯倫(Henry Litton)批評社運人士濫用司法覆核機制來達到政治目的。他指出梁麗幗入稟法庭及港珠澳大橋覆核等案件不正當地使用司法覆核,帶來了不良後果,單單港珠澳大橋覆核案所引致的工程延期最少造成65億港元額外工程費。他強調法庭是捍衛法治,而非議論政治之地。

前終審法院大法官李國能則不認為司法覆核有被濫用,他認為覆核制度已經有足夠程序要求以避免濫用。同時,他認為每個市民都有使用司法覆核的權利,這亦是捍衛法治的重要一環,而在覆核過程中若干的經濟損失是無可避免的。

我們的研究重點不是司法覆核是否有被濫用,而是要找出制度上尚未完善的地方,改良現有機制,除向市民彰顯公義外,亦可盡量減少公共資源的浪費。

 

系統性改革的需要

律政司在 2009 年推行了民事司法制度改革,旨在透過精簡民事法律程序,提高法庭審理案件的成本效益,並確保盡速及有效地處理民事案件。雖然改革落實後得到一定的成果,但是案件展開至審訊之平均時間、第一次案件管理會議至審訊終止的平均時間均不降反升,而且審訊期的長度亦按年增加,反映只是改革法例和審理程序並不足夠,政府必須從源頭著手,增加法庭資源,方能進一步提高法庭效率,令真正需要法庭審訊的案件得到及時的判決。因此,我們認為耍採用「系統性方法」(Institutional Approach),以調整現有法庭體系和司法覆核程序,增加在司法覆核方面的資源,加強法庭審理司法覆核申請的效率。

 

建議一:設立「司法覆核法庭」

香港應該參考英國的做法,設立專責法庭處理司法覆核申請,由專責司法覆核的法官負責審理司法覆核申請,以提升審核過程的質素和效率,同時為專責法庭提供更多彈性去建立適合的審理程序和規則。

以專責法庭處理這類特別範疇的案件,可以讓專責法庭的法官專心研究特定範疇的法律,並累計經驗,更有效且快速地處理有關案件。同時,一般法庭的法官也無須處理眾多困難、複雜且耗時間的案件。有法官向我們表示,曾有專責處理刑事案的法官被分派審理司法覆核案,因案件類型完全不屬於他的專業範疇,處理難度高而且費時。因此整體上,此做法可同時提升一般法庭和專責法庭的質素和效率。另外,由專責法庭統一處理同類案件,可使判決更一致,增加法律的可預測性。設立專責法庭也可使司法系統更有彈性,因為專責法庭要處理的案件數量比一般法庭少,也可按需要採用獨立的法庭程序,遇上緊急案件或特別狀況時,比一般法庭更容易作出調整。

香港現時的專責法庭 / 審裁處,包括競爭事務審裁處、土地審裁處、家事法庭、死因裁判法庭、勞資審裁處、小額錢債審裁處及淫褻物品審裁處。這些專責法庭專門處理某一範疇的案件,並設有各自的主任法官、副主任法官及司法常務官。

因此,我們建議香港在高等法院設立「司法覆核法庭」:

(a) 賦予其司法管轄權聆訊及裁定司法覆核申請(包括批予申請許可及進行正式聆訊的權利)。

(b) 法庭的主任法官應由一名具備豐富經驗的高等法院法官擔任,負責檢視所有司法覆核申請,識別出重大案件並將其指派予合適的專責法官處理,亦負責審批「優先處理」的申請。

(c) 法庭其餘成員由專責司法覆核的高等法院法官組成,當中可包括從外國聘請的專責法官。

(d) 參考英國的規劃法庭,按案件數目、性質及實際需要,在司法覆核法庭下另設專門法庭,例如處理關乎憲法爭議的「憲法法庭」、審理政府基建項目等的「規劃法庭」等,由主任法官將不同案件指派至具相關經驗的法官負責,更有效地處理特殊/重大的司法覆核案件。

(e) 司法覆核法庭的年薪開支粗略預計為一千多萬。對比動輒數以億計的基建延誤開支,這筆年薪開支並不算龐大。若設立專責法庭能有效提高處理司法覆核申請的效率,同時減輕高等法院的負擔,每年一千多萬的開支無疑是值得的。

 

建議二:採用加快處理程序

司法覆核系統的獨特之處,在於覆核申請分兩階段進行。《高等法院規則》規定,覆核申請人必須先向法庭取得申請許可(leave),才可正式提出司法覆核申請,展開司法覆核程序。這個規定是為了篩走成功機會極低的覆核申請,最大限度地利用有限的司法資源。

雖然法例並無規定,但法官就許可申請作裁定時,可要求申請人除了遞交書面陳述外,另進行聆訊,申請人亦可以主動要求進行口頭聆訊。如果法庭拒絕批予許可,申請人可在十四日內提出上訴,程序與一般民事上訴相同。

我們建議法院採用「加快處理程序」 (Expedited Procedures),減少處理每宗司法覆核申請的時間,並以特別機制加快對重大或緊急案件的審理速度。建議的改革包括:

(a) 更改申請許可階段的聆訊規定,避免進行不必要的第一階段聆訊 — 香港可參考英國的做法,在第一階段只考慮申請人的書面陳述和相關文件,不接受申請人要求進行聆訊;在已經初步決定拒准的情況下,才允許申請人提出進行聆訊及重新判決,而「完全缺乏理據」的申請則不得作此請求,只可直接上訴至較高法院。這樣可以避免法庭浪費時間在第一階段進行不必要的聆訊,加快處理申請的速度。

(b) 進行合併聆訊 (roll up hearing),縮短案件的排期時間 — 按照現時高等法院程序和時間的限制,令申請許可和正式聆訊在一般情況下無法在同一日進行。因此,我們建議在處理一些較為緊急的案件(例如關乎選舉、重大工程的覆核申請)時,香港法庭可考慮在申請人的要求下,透過上段提及的方法,採用合併聆訊程序,讓案件儘快得到裁決。法官先進行第一階段聆訊,一旦決定批予申請許可,便立刻進行第二階段的口頭聆訊,無須另擇日期。此程序多用於重大且緊急的案件。

(c) 恆常化越級上訴程序 — 現時香港法庭設有「越級上訴程序」(Leapfrog Appeals),在特定情況下,上訴人可透過此程序跳過上訴法庭,就原訟法庭的判決直接向最高法院提出上訴。但有關條件相當嚴格,進行「越級上訴程序」的難度頗高,因此我們建議政府研究降低此程序的要求,甚至將司法覆核案件的「越級上訴」恆常化,即除非訴訟雙方反對,否則自動將對原訟法庭判決的上訴交由終審法院審理。這樣便可以儘快得出最終裁決,減少每宗司法覆核申請的處理時間。然而,此建議牽涉修改《香港終審法院條例》,須提交立法會審議,需時較長。

(d) 建立加快處理名單,將優先排期納入固定機制 — 香港法庭在處理重大或有時效性的司法覆核案件時,會將此等申請優先排期,儘快完成審核。然而,現時法庭並無固定機制將該類案件優先排期,也無判定案件重要性或緊急性的指引。我們建議法庭將優先排期的做法納入恆常機制中,例如借鑑澳洲的法院,建立加快處理名單,由特定法官管理。

 

建議三:增加司法覆核法官數量

香港法庭面臨司法覆核專責法官人手不足的問題,為了更廣泛地吸納熟悉行政法、且具備豐富經驗的人才,我們建議政府考慮從普通法國家增聘法官,尤其是深諳行政法的專業法官,在香港專責處理司法覆核案件。增加司法覆核法官數量,可解決人手不足的問題。

 

建議四:增加整體司法人手及資源

我們建議,政府應針對整體司法人手及資源不足的問題,透過增加法官數量(如延長法官退休年齡、增聘海內外法官、增加法官福利)及發展法庭電子化等方法,提高整體司法效率,以加快處理司法覆核申請。政府長遠亦應參考英國在2015年進行的司法覆核改革,研究將適用的部分引入本港。

 

結語

過去幾年,香港政府處於「塔斯佗陷阱」(Tacitus Trap)中,即「民無信不立」。在政府欠缺公信力的時候,任何政策都會被質疑。這也解釋了為何政府推出的政策屢受立法會和司法覆核的挑戰。正如前終審法院大法官李國能及現任終審法院大法官馬道立分別指出,法院只是處理法律案件,不能處理政治議題。因此,歸根究底,特區政府要改善管治和施政,在市民中建立威信,才有助於減少司法覆核的數量。

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召集人曾鈺成先生(中)、執行及研究總監馮可強先生(右)、名礐研究員陳澤銘律師(左)就改良司法覆核機制發表研究報告。


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