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研究報告

二十三條的立法之路 — 堅守四大原則 釋除立法爭議

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研究背景

《基本法》第二十三條(以下簡稱「二十三條」)表明香港有憲制責任應自行立法,禁止「任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」回歸至今已近二十年,香港尚未履行其憲法責任,完成第二十三條立法工作。一國兩制的繼續順利落實,既要保持香港制度的特色,又要維護國家主權安全和發展利益,這和進一步發展民主同樣重要。要取得社會共識,立法工作需要分階段進行以及進行充分的諮詢。

 

二十三條條例草案的爭議

2003年的《國家安全(立法條文)條例草案》(以下簡稱《條例草案》)之所以引起激烈反彈,並在龐大的反對聲音下未獲通過,主要是因為其部份內容存有很大爭議,引起市民憂慮及不安;當中最大的爭議點,主要是圍繞擔憂其可能對人權與自由的侵犯,以及罪行的定義及影響範圍。這些爭議簡述如下:

 

國家安全及各罪行定義廣泛而模糊

二十三條的立法原意就是立法禁止上述七種行為,內容類似內地的《國家安全法》。簡單而言,就是防止有人在香港進行威脅中央政府的活動。由於維護國家安全與民主制度中容許人民監察政府的理念可能有矛盾,因此提出二十三條立法難
免影響香港公眾對保持既有自由和權利的信心。另外,不少反對立法者指《條例草案》關於多種犯罪行為的定義相當模糊,例如何謂「關乎香港,且應歸中央管理的事務」,何謂「叛國」、「恐嚇」及「脅逼」等等。

 

干預新聞自由

針對《條例草案》的反對聲音亦來自新聞界。不少傳媒界人士質疑條文中煽動叛亂及竊取國家機密等罪行對表達及新聞自由構成威脅。香港記者協會認為政府「(保留煽動叛亂罪行)與大多數自由民主司法管轄區的做法一致」的說法與事實不符,認為無必要為煽動叛亂罪行立法,而一旦立法通過,由於有關罪行的條文措辭相當含糊,將會嚴重影響自由發表意見的權利。另外,對於有關處理煽動性刊物,「非法披露關於中央管理的香港事務的資料」,以及修訂《官方機密條例》第十八條的「披露違法取覽的資料」等等條文,記協批評將會增加記者受檢控的風險,並且因為沒有引入公眾利益的免責辯護,對香港新聞自由的影響甚大。

 

警權過大,威脅人權及限制自由

《條例草案》賦予警方進一步的權力去搜證。不少市民對於警權擴大的情況表示憂慮,並認為會威脅人權及限制自由。有關警方可以根據主觀判決、無需手令而進入私人地方調查的權力的條文,便遭到法律界人士幾乎一致的反對。他們指出申請法官手令的過程簡便,而緊急情況下的所需時間更少於一小時,而且有關條文的建議內容矛盾,警方因二十三條獲得的特殊權力比當時的反恐法例更大,因此有關調查權力的部分並不合理。

 

檢控標準及時限不準確

二十三條立法諮詢文件的第九章裡亦提及建議廢除檢控叛國或煽動叛亂罪的現行時限規定。部分法律界人士認為叛國罪乃政治罪行,故此政府不應廢除檢控的時效期限。有意見更主張為叛逆罪等罪行設定檢控時限,背後原因是希望減少政治異見者被刑事法律對付的機會。諮詢文件主張撤銷檢控的時限規定,少不免被部分人認為是迫害政治異見者。

 

諮詢不足,立法過程過於倉促

保安局於2002年9月24日發表《實施基本法第二十三條諮詢文件》,展開為期三個月的公眾諮詢期,諮詢期結束後便會落實立法建議。不過民調顯示,有約六成受訪者經過三個月諮詢期之後仍不了解立法建議,接近八成受訪者認為應該延長諮詢期,或作第二輪諮詢;可見即使進行了三個月諮詢,港人對立法依然心存憂慮。香港大律師公會亦曾經表明不能接受諮詢文件內容,並建議在立法會進行法案首讀前進行第二輪公眾諮詢。即使如此,政府在提交草案予立法會審議之前,並沒有出版供公眾參考的法例草擬本,亦堅持毋須發表「白紙草案」及進行第二輪公眾諮詢,只接受就若干條文進行修訂,並計劃於2003年7月通過該條例。

 

二十三條立法有巨大爭議性。由於諮詢期不足,再加上在未有釋除重大爭議之前,我們的論述和主張政府就意圖在短短一年間快速完成立法程序,難免引起公眾不安,導致社會上反對立法聲音不絕,激化反對立法的行動。

 

假如特區政府繼續未能為二十三條立法,一旦港獨思想蔓延,中央政府將有理由對香港人的歸屬感及香港可能成為「反動勢力」的基地感到擔憂,一國兩制的持續實踐亦將受到嚴重威脅。

 

香港人對二十三條立法的憂慮需要處理,但維護國家安全除了要履行憲制責任,也是國際普遍做法。2017年7月1日就任的一屆政府任期完成時,香港已走完「五十年不變」的一半,在情在理都不應再拖延二十三條立法。

 

 

具體政策建議

建議一 : 採用 「四大原則」:「先易後難、國際標準、充分諮詢、低度立法」

要保證二十三條立法能順利完成,特區政府應該在恪守以下四個原則之下重新開始立法程序。

 

原則一: 先易後難、分階段立法

2003年的失敗在於當年的政策過於急躁,希望以「快刀斬亂麻」的方式一次性通過《基本法》第二十三條所包含的七個元素。無可否認,《國家安全條例草案》在諮詢不足的情況下令大量市民認為政府只注重國家安全,而忽略市民的應有權利;再加上2003年經濟低迷以及SARS的疫症衝擊,最後導致當年五十萬人上街,拉倒整個二十三條的立法部署。特區政府重新啟動二十三條立法,必須奉行「先易後難」的大原則,分階段逐步滿足二十三條的七個要求。現行的法例在一定程度上已經包含二十三條的要求,因此在第一階段應以更新現行法例為基礎,以微調的方式優化及釐清某些現有罪行的覆蓋範圍,例如將富有殖民地色彩的法例刪除或修改。我們建議在第一階段先行處理二十三條中比較簡單的修改,即現行的《刑事罪行條例》裡的叛國(Treason)及煽動叛亂(Sedition),並且以2003年草案中有關建議作為基礎,開始討論有關分裂國家(Secession)及顛覆中央人民政府(Subversion against the Central People’s Government)的條文。

 

第二階段則在政治環境合適時才啟動,處理餘下比較複雜而且具爭議性的要求,即竊取國家機密(theft of state secrets)、禁止外國的政治性組織在香港進行政治活動(prohibit foreign political organizations or bodies from conducting political activities in Hong Kong),及禁止香港的政治性組織與外國的政治組織建立聯繫(prohibit political organizations or bodies of the Region from establishing ties with foreign political organizations or bodies)。

 

原則二: 草案必須符合《基本法》和國際標準

香港現行法律對人權有完善的保障,法律條文都可以與國際標準銜接,因此二十三條立法(不論上述第一或第二階段)必須符合《基本法》和國際標準。

 

要在國家安全和人權之間取得平衡,我們認為有三個不得違反的標準:包括《香港人權法案條例》(Bill of Rights Ordinance)、《錫拉庫扎原則》(Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights)和《約翰內斯堡原則》(Johannesburg Principles On National Security, Freedom Of Expression and Access to Information)。

 

當年香港為《基本法》二十三條立法已經表明不會違反《公民權利和政治權利國際公約》及《經濟、社會與文化權利的國際公約》,絕對符合《基本法》的要求。另一方面,政府亦應參考以下兩個最常引用的國際原則。

 

《錫拉庫扎原則》— 源於一批國際法律專家於1984年在錫拉庫扎中的一個會議內容。會議的目的是圍繞《公民及政治權利國際公約》,討論就國家的特定情況而制訂的要求和準則,主要內容包括在國家宣布進入緊急狀態時部份公約無效的準則,命名為《錫拉庫扎原則》。文件內容不帶任何約束力,亦不能歸類為國際條約,對特區亦沒有任何約束力;但聯合國的人權委員會則於1984年表明《錫拉庫扎原則》的解釋符合《公民及政治權利國際公約》,間接增加了它的國際認可和地位。

 

香港法院亦多次引用《錫拉庫扎原則》,最著名的是終審法院的吳恭劭案。既然《基本法》第三十九條明確承認《公民及政治權利國際公約》,而《錫拉庫扎原則》是《公民及政治權利國際公約》的引申,特區政府有需要參考《錫拉庫扎原則》。

 

《約翰內斯堡原則》— 1995年10月,合共三十七位來自世界各地,研究國際法、國家安全及人權等方面的學者,在南非約翰內斯堡召開的一場國際會議上,參照《國際人權公約》、區域性法律、人權標準及國內做法通過此文件,列明政府以國家安全為理由而限制言論自由和獲取資料的合理標準。該文件強調政府機關如要以國家安全為理由,去限制表達自由及獲取資訊的權利,必須證明該約束性行動是為了保護合法的國家安全利益,而非單單為了讓政府免於尷尬或轉移對政府的批評。而國家安全利益的定義必須是狹窄的,例如只限於保護一國的完整及主權。文件並非國際條約,但逐漸受到重視及被視為是在國家安全法層面保護言論自由的確定原則,自一九九六年起在聯合國人權理事會上被引用,亦被引用在大量會議、研討會、人權文章及案例之中,亦獲法官、律師、公民組織、學者及新聞從業員的廣泛支持,因而成為民間及政府推動國家安全法的指導原則,同時為國際法發展提供方向。

 

原則三:充份諮詢市民,達到共識後才再立法

 

重新就二十三條立法前必須通過全面諮詢及達到社會共識。有見及此,政府重新設計二十三條諮詢時可考慮:(一)為二十三條立法這一項具爭議性的政策成立諮詢委員會及政策範疇工作小組,並可委託研究機構進行研究;(二)提高公眾參與的成效,增加諮詢過程的透明度和認受性;(三)善用互聯網,方便市民參與。

 

諮詢委員會是作為政府和研究機構之間的中介角色,可將專家的研究成果帶到政府決策層之中,為二十三條草案帶來更專業的建議和認受性。委員會成員的組成可以非政府代表為主,例如法律學者、兩個律師會代表、大學法律系教授、人權組織代表和社會代表等。

 

原則四:以最低限度方式立法

 

重新立法時,應採用「立法最少化」、「立法愈少愈好」、「只就為符合第二十三條的要求而絕對必須者立法」的最低限度立法原則,在滿足憲制責任的前提下,採取最低程度的立法措施,不進行非必要的立法,保障市民的自由與權利。最低程度立法原則將有助政府說服持不同意見的市民及團體支持草案。

 

要保證最低限度立法,我們認為可以從兩個角度著手。其一,如非必要不應額外立法。部分國家安全罪行例如叛國和竊取國家機密已經涵蓋在現行法例之中,並且一直在香港應用。如同本報告第四章第一原則所述,這些包含殖民地色彩字眼的法例並未全部修改,只是按《香港回歸條例》(Cap 2601 – Hong Kong Reunification Ordinance)第六條以及《釋義及通則條例》(Cap 1 – Interpretation and General Clauses Ordinance)附表八提供的直接字眼轉換去解讀法例,容易造成歧義,變成不合理的條文。所以,這些條文必須予以修改,而一切對現行法例的修改,應只限於因應香港特別行政區的主權移交,把殖民地政府的權益轉移到中華人民共和國中央人民政府及其行政、立法及司法機關和領導人,以及特別行政區的行政、立法及司法機關,不必作任何內容延伸。這樣既可以改善現有法律以切合香港的情況,滿足二十三條的立法要求,又可沿用一直在香港行之有效的法律,避免大眾擔憂現時享有的公民權利被削弱。

 

其二,針對其他未被納入現行法例之中的國家安全罪行,政府可參考以上分析的原則進行立法;不過要維持最低限度立法,就要避免制定二十三條所要求以外的法律。第二十三條只要求特區政府立法禁止七種威脅國家安全的罪行;反觀2003年政府提交至立法會的條例草案,不單新增禁止危害國家安全活動的法例,亦增加了其他修訂,例如新增具爭議的警方調查權力,這些修訂的定義及定罪的範圍被質疑過份廣泛。

 

建議二 : 修法及立法步驟

第一階段:整合現有法例

 

我們建議政府在第一階段整合及更新現行有關叛國和煽動叛亂的法例,並且就2003年的《條例草案》作為基礎,開始討論制定有關分裂國家和顛覆中央人民政府的罪行。首要工作是更新現行法例裡仍然帶有殖民地色彩的字眼。當年香港臨時立法會認為要修改所有香港有殖民地字眼的法律需要大量時間,想以一條整體性條例一次過修改所有條文,那就是第2601章《香港回歸條例》和《釋義及通則條例》。《香港回歸條例》的原意是將一切英國的法律權益,在不違反《基本法》的前提下,直接轉移到中華人民共和國手上。《香港回歸條例》第六條中指出:

 

「任何保留女皇陛下,其世襲繼承人及繼位人的權利的條文,須解釋為保留中華人民共和國中央人民政府及香港特別行政區政府的根據《基本法》和其他法律的規定所享有的權利。」

 

但回歸十九年,香港多條法例中仍然有「女皇」、「聯合王國」及「英屬國土」等殖民地的字眼;有關國家安全的條例更加明顯,原因是二零零三年政府將大部份有關國家安全的法例組合成《國家安全(立法條文)條例草案》,但隨著政府擱置立法計劃,這些法例並沒有被更新。學者和律師早已提出這條法律有一定的漏洞,新套用的文字並不足以涵蓋所有殖民條例。因此我們認為香港不應該無限期使用《香港回歸條例》和《釋義及通則條例》解讀殖民法例,促請政府盡快研究修改。

 

叛國(Treason)

 

我們建議在第一階段更新現行的叛逆罪,把現在中文版本的「叛逆罪」正名為「叛國罪」(第二百章《刑事罪行條例》第二條:叛國),並更新條文裡帶有殖民色彩的字眼,包括:「叛逆」應改為「叛國」;「女皇陛下」應改為「中華人民共和國中央人民政府」;並且刪去「聯合王國」、「君主」、「皇室」和「國會或任何英國屬土的立法機關」這些過時的字詞。

 

第二,我們認為應該廢除《刑事罪行條例》中有關嚴重攻擊國家個別掌權者的條文。在以前的君主制度下,君王是國家的體現,因此向一個國家的君王發動戰爭等同於向該國宣戰,但中國是共和國,其國家元首,即中華人民共和國國家主席,他的地位與含意都有別於以往的「女皇陛下」。

 

第三,我們認為應該刪去《刑事罪行條例》中有關鼓動外國人以武力入侵國土的罪行,因為相關行為已被企圖、串謀、慫使或促致犯下實質罪行的罪行充分涵蓋,亦可以用煽動叛亂或煽惑分裂的罪名懲處。因此,此條款並無存在的實質意義,理應被廢除。

 

第四,條文需要清楚訂明什麼是「戰爭」。雖然英國普通法並沒有清楚定義「戰爭」(war),但是《基本法》第十八條訂明:

 

「全國人民代表大會常務委員會決定宣佈戰爭狀態或因香港特別行政區內發生香港特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定香港特別行政區進入緊急狀態,中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在香港特別行政區實施。」

 

由此可見,宣布戰爭狀態的決定權在全國人民代表大會常務委員會中。所以我們認為《刑事罪行條例》第二條中「戰爭」一詞不應包括非法集結、暴動或嚴重性低於武裝衝突的騷亂。再者,現行的第二百四十五章《公安條例》已規管了相關行為,因此我們建議清楚界定「戰爭」的定義,以避免擴大罪行範圍。

 

修改後的新條文如下:

第二百章《刑事罪行條例》第二條:叛國

(1) 任何人有下述行為,即屬叛國─

(a) 向中華人民共和國中央人民政府發動戰爭─>

(i) 意圖廢除中華人民共和國中央人民政府的稱號、榮譽及名稱;或
(ii) 旨在以武力或強制手段強迫中華人民共和國中央人民政府改變其措施或意見,或旨在向中華人民共和國中央人民政府的立法機關施加武力或強制力,或向其作出恐嚇或威嚇;

(b) 以任何方式協助與中華人民共和國中央人民政府交戰的公敵;或

(c) 與他人串謀作出(a)或(b)段所述的事情。

(2) 在本條例中,“戰爭”(war)不包括非法集結(unlawful assemblies)、暴動(riot)、或嚴重性低於武裝衝突的騷亂。

(3) 在本條例中,“非法集結”(unlawful assemblies)和 “暴動”(riot)的釋意與第245章《公安條例》第18和19條相同。

(4) 上述第(1)(b)款不包括以人道主義理由提供的援助。
任何人叛國,即屬犯罪,一經循公訴程序定罪,可處終身監禁。

 

煽動叛亂(Sedition)

 

煽動叛亂罪是其中一項在英屬殖民地政府常見的罪行,目的是讓宗主國審查政治異見。但是在現今法治社會,煽動叛亂罪已經是一個非常過時及過份嚴苛的罪行。此罪行「以言論或文字入罪」,與現代民主理念背道而馳,因此不少西方國家已經摒棄了這個罪行,或另立新的替代法例;例如英國的法律委員會及加拿大的法律改革委員會都建議廢除煽動叛亂罪,而澳洲政府近年亦已經刪除舊有的相關罪行。

 

香港現時第二百章《刑事罪行條例》第九和第十條規範了煽動意圖及煽動叛亂罪。這條條例早於上世紀三十年代已經存在,一直未有修訂。大律師公會、律師會及香港記者協會均指出現行的煽動叛亂罪有可能違反《公民權利和政治權利國際公約》及第三百八十三章《香港人權法案條例》下的基本權利。這條條例的覆蓋範圍非常廣泛,容易造成過份執法。

 

鑒於煽動罪不但以言入罪,而且不符合第三百八十三章《香港人權法案條例》裡面的人權保障,我們認為應該更新及收窄現行的煽動罪行。任何有關煽動叛亂的法例都應該傾向保障言論自由;而且在制定相關法例時,政府應該遵守國際人權標準,例如上述的《約翰內斯堡原則》等;在立法時應該採取較為狹窄、具限制性的字眼,以防止有濫用的情況發生。

 

首先,正如以上對叛國罪的修改,我們認為要更新條文裡帶有殖民地色彩的字眼,包括:「女皇陛下」應改為「中華人民共和國中央人民政府」;並且刪去「女皇陛下的領土」等這些過時的字詞。

 

第二,我們認為此罪行必須符合《約翰內斯堡原則》第六條;純粹發表個人意見的行為不應被刑事懲處,否則會造成以言入罪的情況。因此,我們認為應該在第十條第一款加入一項「及引致他人使用武力或嚴重犯罪手段」的要求,以縮窄罪行範圍,減低以言入罪和過度執法的可能性。

 

第三,我們認為應該廢除第十條第二款有關管有煽動刊物的罪行。煽動刊物是私人財產,單單管有煽動刊物並不足以證明該名管有者有煽動意圖,而且這項罪名有限制思想自由的可能性,明顯過份擴大定罪範圍。

 

修改後的新條文如下:

第二百章《刑事罪行條例》第九條:煽動意圖

(1) 煽動意圖是指意圖 ─

(a) 引起憎恨或藐視中華人民共和國中央人民政府或香港政府,或激起對其離叛;或(由1938年第28號第2條代替)
(b) 激起中華人民共和國人民或香港居民企圖不循合法途徑促致改變其他在香港的依法制定的事項;或
(c) 引起對香港司法的憎恨、藐視或激起對其離叛;或
(d) 引起中華人民共和國人民或香港居民間的不滿或離叛;或
(e) 引起或加深香港不同階層居民間的惡感及敵意;或
(f) 煽惑他人使用暴力;或(由1970年第30號第2條增補)
(g) 慫使他人不守法或不服從合法命令;(由1970年第30號第2條增補)

(2) 任何作為、言論或刊物,不會僅因其有下列意圖而具有煽動性—─(由1938年第28號第2條修訂)

(a) 顯示中華人民共和國中央人民政府在其任何措施上被誤導或犯錯誤;

(b) 指出依法成立的香港政府或香港憲制的錯誤或缺點,或法例或司法的錯誤或缺點,而目的在於矯正該等錯誤或缺點;或
(c) 慫恿中華人民共和國人民或香港居民嘗試循合法途徑促致改變在香港的依法制定的事項;或
(d) 指出在香港不同階層居民間產生或有傾向產生惡感及敵意的事項,而目的在於將其消除。(由1938年第28號第2條修訂)

(3) (由1992年第74號第2條廢除)

第二百章《刑事罪行條例》第十條:煽動叛亂

(1) 任何人─

(a) 作出、企圖作出、準備作出或與任何人串謀作出具煽動意圖的作為;

(b) 發表煽動文字;或
(c) 刊印、發布、出售、要約出售、分發、展示或複製煽動刊物;或
(d) 輸入煽動刊物(其本人無理由相信該刊物屬煽動刊物則除外),

引致他人使用武力或嚴重犯罪手段即屬犯煽動叛亂罪,第一次定罪可處罰款$5,000及監禁2年,其後定罪可處監禁3年;煽動刊物則予以沒收並歸予官方。(將1938年第13號第4條編入。由1950年第22號附表修訂;由1970年第30號第3條修訂)

(2) 凡任何人就煽動刊物而被根據第(1)或(2)款定罪後,法庭可命令檢取及沒收由下列的人管有的任何該等煽動刊物文本─

(a) 上述被定罪的人;或
(b) 命令內載明名稱的其他人(如法庭根據經宣誓後作出的證供,信納該人管有的刊物文本是供上述被定罪的人使用的)。(將1971年第60號第19條編入)[比照 1819 c. 8 ss. 1 & 2 U.K.]

(3) 根據第(3)款檢取的刊物文本,須按照法庭指示處置;但在提出上訴的期限屆滿前不得毀滅該等刊物文本,或如有人提出上訴,則在上訴獲最終裁定或被放棄前,不得毀滅該等刊物文本。(將1971年第60號第19條編入)

(4) 在本條中─
“煽動文字”(seditious words)指具煽動意圖的文字;
“煽動刊物”(seditious publication)指具煽動意圖的刊物。(將1938年第13號第2條編入)

 

分裂國家(Secession)

 

我們認為,在第一階段可用2003年《條例草案》中對分裂國家罪行的建議作為基礎開始討論。該建議清楚定義分裂國家的罪名,將入罪門檻提高至必須涉及武力或嚴重犯罪手段,防止以言入罪。該建議如下:

(1) 任何人藉 —

(a) 使用嚴重危害中華人民共和國領土完整的武力或嚴重犯罪手段;或
(b) 進行戰爭,

而將中華人民共和國的某部分自中華人民共和國的主權分離出去,即屬分裂我們的論述和主張國家。

(2) 任何人分裂國家,即屬犯罪,一經循公訴程序定罪, 可處終身監禁。

(3) 第(1)及(2)款亦就任何香港永久性居民在香港境外作出的第(1)款提述的任何作為而適用於他。

(4) 就本條而言 —

(a) “進行戰爭”一詞須參照第2(4)(c)條中“交戰”一詞的涵義而解釋;
(b) “嚴重犯罪手段”的涵義與該詞在第 2A(4)(b) 條中的涵義相同。

 

顛覆中央人民政府(Subversion against the Central People’s Government)

 

同樣地,我們認為在第一階段可以用2003年《條例草案》中對顛覆中央人民政府罪行的建議作為討論基礎。該建議如下:

(1) 任何人藉使用嚴重危害中華人民共和國的穩定的武力或嚴重犯罪手段,或藉
進行戰爭 —

(a) 廢止《中華人民共和國憲法》所確立的中華人民共和國根本制度;
(b) 推翻中央人民政府;或
(c) 恐嚇中央人民政府,
即屬顛覆。

(2) 任何人顛覆,即屬犯罪,一經循公訴程序定罪,可處終身監禁。

(3) 第(1)及(2)款亦就任何香港永久性居民在香港境外作出的第(1)款提述的任何作為而適用於他。

(4) 就本條而言 —

(a) “進行戰爭”一詞須參照第 2(4)(c)條中“交戰”一詞的涵義而解釋;“嚴重犯罪手段”指符合以下說明的任何作為 —

(i) 危害任何人(作出該作為的人除外)的生命;
(ii) 導致任何人(作出該作為的人除外)受嚴重損傷;
(iii) 嚴重危害公眾人士或某部分公眾人士的健康或安全;
(iv) 導致對財產的嚴重破壞;或
(v) 嚴重干擾電子系統或基要服務、設施或系統(不論屬於公眾或私人)或中斷其運作,
而且 —
(vi) 是在香港作出並屬香港法律所訂罪行的;或
(vii) (A) 是在香港境外任何地方作出;
(B) 屬該地方的法律所訂罪行;及
(C) 假使在香港作出便會屬香港法律所訂罪行的。

 

第二階段:為餘下的二十三條元素立法

餘下的其他二十三條立法元素,包括禁止竊取國家機密、禁止本地團體與外國團體進行政治活動和與外國團體建立關係的行為,立法工作將相對複雜。因此,我們不建議有特定時間表;政府在完成第一階段後,可因應社會實況和政治環境,才開始第二階段處理這三個立法元素。

 

竊取國家機密(Theft of State Secrets)

現行的《官方機密條例》已經規範了竊取國家機密的相關罪行。但大部分學者與律師都認為《官方機密條例》己經過時,裡面很多罪行都與本地及國際人權標準背道而馳。政府應該在《官方機密條例》中加入「公眾利益」為抗辯理由,以確保公民不會因為披露有關公眾利益的資料而被定罪。

 

禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動 (prohibit foreign political organizations or bodies from conducting political activities in the Region)及禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫(prohibit political organizations or bodies of the Region from establishing ties with foreign political organizations or bodies)

 

二十三條的最後兩個部分是禁止外國政治性組織參與本地政治活動,目的是避免香港成為一個「顛覆基地」。

 

香港未有訂立政黨法;現時香港的政黨都要根據《社團條例》或《公司條例》登記,法律上只擁有「社團」或「公司」的身分。

 

現行法例已賦予政府權力拒絕或取消「與外國政治性組織有聯繫」的本地組織註冊為社團。同時,香港註冊處有權拒絕團體註冊為公司。根據《公司條例》第一百條第一款,公司不得以「處長認為由該公司使用即會構成刑事罪行」或「屬令人反感或因其他原因屬違反公眾利益」的名稱註冊。換言之,行政長官有權以危害國家安全、與外國政治性團體有聯繫等理由,命令公司註冊處將一間根據《公司條例》註冊的公司自公司登記冊中剔除。一旦被剔除後,該組織便自動受《社團條例》規管。

 

事實上,二十三條只要求立法禁制外國政治性組織在港進行政治活動,以及本地政治性組織與外國政治性組織建立聯繫的行為。然而,《社團條例》和《公司條例》等針對的是這些組織本身的存在:任何在港進行政治活動的外國政治性組織,以及與外國政治性組織建立聯繫的本地政治性組織,都被禁止在香港運作。因此,不少意見認為現有的《社團條例》已遠遠超越二十三條的要求。

 

不過,現行條例並沒有直接將有關政治組織的兩個行為定罪,只是禁止了進行該等行為的組織的存在及運作。一個組織大可在被保安局局長按《社團條例》第八條下令停止運作後自行解散,但該組織在這之前的行為卻無從追究。二十三條要求直接禁止外國政治性組織干預本地政治,而非待出現此等行為後才禁止有關組織繼續運作。

 

現行法律亦有執法程序和執法權的問題。《社團條例》對於政治性組織的規管權屬於社團事務主任和保安局局長──他們有權拒絕或取消組織的註冊,或把組織列為非法團體,禁止其運作。《公司條例》中以國家安全等為由將公司自登記冊中剔除,令其重新受《社團條例》規管的權力,則屬於行政長官。與取締「社團」相比,要取締「公司」多了「行政長官」這一關。除了執法程序不一外,將罪行的執法決定權以及判定權賦予政府機關或行政長官,亦容易出現標準模糊或執法不當的情況。

 

我們建議政府在第二階段就此部分提到的兩個二十三條元素重新立法。立法的主要目的是直接禁止本部分討論的兩項行為,以符合二十三條的要求。法例可規管所有組織,統一執法決定權,令整體執法程序變得簡單直接,增加執法效率及效力,減低不確定性。

 

重新立法並非要擴大規管範圍,把原本不受限制的行為變成違法。在最低限度原則下,任何就二十三條規定以外的立法,以及過度模糊的法律定義,都是不允許的。新條例只須明文禁止兩種行為,並參考現行法例,清晰界定「政治性組織」、「政治活動」、「建立聯繫」等關鍵字眼。為關鍵用字下定義時,政府應考慮最低限度原則以及國際原則,盡量減低對言論自由、學術自由等的影響。

 

結語

我們認為:

(1) 國家安全法作為刑事法體系一部分是合理安排。事實上,世界上大部分國家(不論是西方民主國家或其他國家)都有某種形式的國家安全法;

(2) 《基本法》二十三條的內容沒有大問題,因此我們希望提出一些實際可行而又容易被市民接受的原則性建議,既能夠滿足二十三條的立法要求,又能夠保障市民的基本權利;

(3) 拖延立法不但違憲,更會影響一國兩制的持續實踐。香港政制要進一步發展民主,二十三條立法應同步進行;

(4) 為二十三條立法時,應跟從上述的「先易後難、國際標準、充分諮詢、低度立法」 原則。

 

我們嘗試從不同陣營的角度思考;雖然所提出的建議可能有爭議性,也不完美,但希望拋磚引玉,盡早引起社會各界的討論。但我們没有提出立法時間表,並強調必須有充分諮詢。最重要的是香港有憲制責任完成二十三條立法,不能無止境的拖延,否則有可能導致中央政府考慮運用《基本法》所賦予的權力,例如直接引入內地國安法,香港人將更難以接受。

 

二十三條立法必須處理,希望香港各方以較正面態度,拿出誠意和努力達致共識,在日趨複雜的國際形勢下,向世界展示:香港人是有智慧及能夠以和平協商方式去解决政治爭議。

 

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香港願景計劃召集人曾鈺成先生(中)、香港願景計劃執行及研究總監馮可強先生(左)和香港願景計劃名譽研究員陳澤銘先生(右)召開新聞發佈會講解為基本法第二十三條立法的建議。

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