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研究報告

居家安老 — 社區支援與照顧

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研究背景

本港面對人口急速高齡化的挑戰。現時65歲或以上人口約為112萬,即每6人之中便有1名長者,到了2034年數目將上升至228萬。儘管香港醫療發達,依然有22.8%的長者出現最少一項活動能力缺損(包括煮食、處理家務、處理錢銀、食藥、使用電話、購物及乘搭交通工具的能力)。活動能力缺損意味著他們在日常生活中需要別人協助。家人是長者的主要照顧者,但也有半數 (52.4%) 長者的照顧需要得不到滿足。因此,如何確保長者(尤其是體弱長者)的護理需要得到滿足,又如何支援家庭護老者,乃決策者必須正視的問題。

 

居家安老的原則和實況

我們贊成政府以居家安老的原則為基礎,來應對人口高齡化,使長者得以在熟悉的環境安老,直至身體狀況變差才入住安老院舍。不少研究均指出,居家安老既使長者避免了因居住在陌生環境而產生焦慮和不安,亦能減慢長者的身體機能和認知能力衰退。事實上,居家安老也是長者的意願。根據統計處的數據,絕大部份(96.4%)長者都沒有打算入住安老院,而當中更有81.4%的長者表示,即使日後身體狀況變差,仍然希望留在家中而不用入住安老院。

可是,長者的主觀願望與客觀現實存在明顯落差。本港長者的院舍入住率高達6.8%,是亞洲地區(日本、新加坡、台灣和中國內地)的2至4倍,也顯著高於澳洲、英國、加拿大和美國等西方國家(詳見研究報告中的表一)。國際經驗指出,要達致體弱長者「居家安老」,其家庭照顧者必須得到充足的支援,讓他們具備技能、健康、資源(如收入方面)及協助(如暫託服務);對於未能得到家人充份照顧的長者來說,政府必須確保其居住的社區內有足夠的護理服務和設施,不然長者及其家人在找不到適當支援而雙方都耗盡精力的情況下,只有無奈接受院舍服務。

 

對家庭護老者的支援

儘管時代轉變,近年的研究均指出,孝道在香港依然是強而有力的價值觀。有相當高比例的成年子女同意要「感激父母撫養他們長大成人」,也要「支援父母,使他們有更舒適的生活」。受到孝道影響,成年子女多身體力行實踐對父母的代際支援。事實上,在家庭護老者中有約四成是長者子女,跟隨其後的才是長者的配偶。然而,子女在看顧年長父母時遇到不少環境局限。

 

護老者面對的壓力
首先,由於本港工時長,對在職護老者來說,時間限制非常明顯。其次,由於居住環境狹窄及年青人移居新市鎮,成年子女(尤其是婚後)與父母同住的比率只有37.5%,更只有15.1%是居住於父母居所的步行距離內。居住距離使護老者的私人時間減少。第三,照顧關係使子女的支出增加,而收入也可能因成為全職護老者而減少。最後,在少子化的趨勢下,以上的壓力只會更為加重。

家庭價值與客觀環境的衝突,為長者及其照顧者帶來顯著的負面影響。其一,時間及財政上的壓力損害照顧者的健康。根據調查,全港地區長者中心於2011年4月至2012年2月共處理10,980宗輔導個案,當中37%都牽涉到護老者壓力的問題。其二,在護老者的工作及看顧責任難以平衡的情況下,長者的護理需要難免得不到足夠的滿足。其三,不少個案均指出,當護老者的壓力無法舒緩的時候,很容易會造成身心耗損,最終只有違背長者的意願,而讓他們入住安老院舍。

 

支援措施不足
現時政府及社會對家庭護老者的支援主要分為三種,均有其不足之處。首先,政府資助的社區服務單位均有提供不同類型的護老者支援服務;服務涵蓋有資訊提供、技能訓練和教育計劃、器材借用及示範、互助小組、個案輔導及轉介,以及社交康樂活動。不過,只有極少數(8.8%)的家庭護老者曾參與相關服務,更有11.6%從未聽聞有此計劃。這類服務的時間亦不適合在日間工作的護老者。服務的可及性(accessibility)有必要加強。

其次,政府通過關愛基金於2014年推出試驗性的護老者津貼,其限制相當多,包括:(1)第一期的名額只有2,000人;(2)申請者須通過入息審查;(3)申請人須為長者每月提供不少於80小時的照顧;(4)受照顧的長者須居於社區;以及(5)護老者須沒有領取綜緩或長者生活津貼。以上的限制使受惠的護老者大大減少,尤其是最後一點在社會中引起極大爭議。按照勞工及福利局的說法,這個限制是要防止「雙重津貼」。可是,家庭護老者在推動長者居家安老上起著重要的作用。不少護老者為了照顧體弱長者,不惜放棄部份工作及個人生活。對他們來說,護老者津貼象徵著社會對他們的付出及貢獻的肯定和尊重。「雙重津貼」的限制卻破壞了計劃的意義。

最後,政府資助社福機構提供長者暫託服務,使護老者有時間處理緊急的私人事務。由於暫託服務在第四章中會有詳細討論,在此不贅。

基於以上的討論,我們建議政府從三方面改善對護老者的支援:

 

建議一 : 恆常化護老者津貼

鑒於家庭是長者護理系統的重要部份,護老者津貼的象徵意義有必要保留。為了平衡計劃的象徵性意義與「雙重津貼」遭濫用的機會,我們建議政府採取津貼遞減制度。只要護老者的住戶月入不超過規定的上限(全港中位數的75%),儘管同時是綜緩或長者生活津貼的受助者,也有資格申請護老者津貼。不過,津貼的總金額將會隨護老者獲得的其他經濟援助而有所遞減,從中體現社會對護老者的尊重,又避免了濫用公帑的情況。由於避免了濫用的問題,政府可考慮提高津貼金額,以及把計劃恆常化。

 

建議二 : 加強支援服務的可及性

現時只有極少數家庭護老者知道並曾參與社區支援服務。即使有聽聞過相關計劃,他們也缺乏專業知識去評估自己需要哪種服務。建議政府應加強支援服務的可及性,例如說,因為一些護老者在週末也要上班,資助機構的服務時間應包括周六和周日。社署亦可向正在接受或輪候長期護理服務的長者家人發出邀請,由負責統一評估機制的社工向護老者提供全面的評估,從而判斷他們所需要的支援並作出適當的轉介。長遠來說,政府可參考英國的2014年《照顧者法例》(Care Act),以立法的形式確立護老者的平等權利:任何護老者均有權要求並接受全面的需要評估。

 

建議三 : 保障在職家庭護老者

在職護老者普遍感到時間壓力。然而,政府只停留於鼓勵僱主採取家庭友善僱傭措施,但成效並不明顯。政府可參考英國於1996年訂立的《僱傭權利法例》(Employment Rights Act),以立法形式保障在職照顧者。根據該法例,照顧者可以與僱主商議彈性工作安排,例如壓縮工作周、彈性工時、計時工作、在家工作等,以平衡工作及長者照顧。法例的重點是在職照顧者有權提出要求並與僱主商討,而不是僱主必須跟從僱員的要求;在合理的情況下(如僱員表現將會因此受到影響),僱主可拒絕有關要求。同時,護老者可要求僱主在合理情況下(如長者因生病或意外受傷而需要比平日更周全的看顧)提供無償的緊急家事假期。

 

社區照顧服務不足

家人是長者長期護理系統的一個重要組成部份。不過我們也不能忽略:有半數長者的護理需要並未能透過家庭得到滿足。政府也須檢視社區照顧服務的成效,並作出相應改善。現時政府主要是通過資助社福機構,向長者提供「中心為本」及「家居為本」的日間護理服務,以協助體弱長者留在家中及社區生活。然而,現時的社區照顧服務存在幾方面的問題:

 

資源投放不足和失衡
在2014-15年度,政府動用了39億港元為長者提供26,325個院舍名額,卻只投放11億港元於社區照顧服務,用以提供9,680個服務名額。兩者的資源投放差距是3.5倍,而服務名額相差2.7倍。這顯然與「居家安老為本,院舍照顧為輔」的原則不符。

 

服務名額不足
政府的財政投入不足, 服務名額少,輪侯時間長,已經成為社區照顧服務的通病。截至 2016年3月,總共有 5,000多人正在輪候家居照顧及日間護理中心服務,兩者的平均輪候時間均長達10個月(見研究報告表二);長者日間護理中心所提供的暫託服務也嚴重不足(見研究報告表三)。適時的社區照顧服務,是避免長者因身體及生活狀況迅速惡化而需要入住安老院舍的一道防線, 10個月的輪候時間相當不理想。

 

服務欠缺彈性
服務時間短又欠缺應有彈性,是社區照顧服務最為使用者不滿的其中一點。現時在「改善家居及社區照顧」及「綜合家居照顧」兩項計劃下的送飯服務,周日和假日均不提供;而為了遷就工作人員的上下班時間,平日的午餐和晚餐大概在中午11點和下午4點半就送到,與長者的生活習慣有出入。有長者因此而放棄使用相關服務。

計劃下的家居清潔和復康服務的情況也大同小異。清潔員一般一個月到長者家中一次,每次一小時;而物理治療師更是大半年未必上門一次。服務時間短,每次相隔又長,長者的家居及護理需要並沒有得到有效照顧。至於資助的日間護理中心,服務時間一般為星期一至六,上午八時至下午六時,同樣欠缺彈性。

 

缺少人性化服務
現時的服務重點是滿足長者的基本生活需要,至於更為深入的社交情感需要、外展個案輔導和社會支援網絡等服務,則由於需要較多人手,在本來人手已經緊絀的情況下,往往只好被犧牲。事實上,長者的獨處時間平均每日達到19小時,顯著高於其他年齡群組(見研究報告表四)。找人傾談和陪伴相信是不少長者的需要和期盼,尤其是獨居長者及居於兩老家庭的長者。然而,在社區照顧(尤其是家居照顧)的服務清單中並不包括這類服務,而提供送飯或清潔服務的前線人員,也因為工作量大而無空間照顧長者的其他需要。

由於上述的種種缺陷,只有不足六成(57.8%)正使用社區照顧服務的長者表示滿意服務,當中更只有約兩成(21.5%)是因為「現時使用的社區照顧服務能滿足需要」,而選擇留在家中生活並繼績使用相關服務。很明顯,現時的社區照顧服務並未能為長者及其家人實踐家居養老帶來信心。

因應社區照顧服務的重要性及現存的種種問題,我們有以下建議:

 

建議四:規劃增加服務名額及提升服務質素

釐定服務名額比率
以2014-15年度的數據為基礎,現時政府資助的家居照顧服務的名額比率為每千名長者(65歲或以上)中有6.32個名額,而日間護理中心的比率則是每千名長者有3.65個名額。可是,現時輪候「家居為本」及「中心為本」服務的長者(體弱個案)人數眾多,每千名長者中就分別有2.45名及2.08名長者正在輪候家居照顧及日間護理中心服務 (見研究報告表八) 。因此,我們建議政府增加服務至每千名長者有 8.77個家居照顧名額及5.73個日間護理中心名額,並以此作為規劃日後社區照顧服務的準則。

 

增加名額及資源投入
按照建議四的比率,政府需要增加相當數量的服務名額,以應對人口高齡化的趨勢。相比2014-15年度,政府需於2019-20年度額外提供多約3,003個家居照顧名額及2,488個日間護理中心名額(見研究報告表九)。在資源投入方面,以本年度財政預算中社區照顧服務的成本來估算的話,政府有需要在2019-20 年度增加約5.43億元撥款,以支持增加的服務名額。當然,這不是一個小數目,但只佔本年度財政預算中預留給社福發展的300億盈餘的大概1.8%,也只是本年度用於安老服務撥款的7.6%左右。從「居家安老」的原則來考慮,這個數目可算合理。

 

改善服務質素的措施
為了增加長者居家安老的信心,建議受資助提供社區照顧服務的機構應採取措施改善服務質素,包括:1) 增加服務時數,在周日及假期都為有需要的長者提供服務,而平日的服務時間應延長至晚上9時,讓有全職工作的護老者在平衡工作和家庭崗位方面有更大的彈性,也讓服務更能配合長者的日常生活習慣;2) 增加家居清潔服務及復康運動的次數;以及3) 增添新的項目選擇,如家居維修、中醫治療及臨時陪診等服務。

政府可透過修改與受資助機構的服務協議,以及增加整體津貼(尤其是個案撥款)作為誘因,促使受資助機構提升服務質素,同時也讓機構有更多資源及空間回應長者的心靈需要。政府亦可考慮為各項服務訂立標準(如每星期為長者清潔家居一次),並把標準上載到社署網頁,以便長者及家人知悉可預期的服務質素。

 

建議五:規劃增加護理人手

增加護理專業人手
除了財政投入以外,護理人手充足與否是決定服務質素的另一個關鍵。現時,家居照顧服務的專業人員(如社工、護士、物理及職業治療師)與非專業人員(如起居照顧員及照顧助理)的人手比例是1:2,而日間護理中心的比例則是1:3左右。假若政府按我們所建議的比率增加服務名額,那麼受資助機構就需要額外增加395個專業及1,071個非專員人手(見研究報告表十一)。專業職系的人手需求只有通過相關訓練及學額的增加才能得到滿足。因此,我們建議政府全面檢視現有的物理治療師、職業治療師、社工及護士訓練課程和學位課程的收生名額是否充足,並就建議的服務名額調整課程學額。

 

動員「非常規」人力資源
至於佔人手編制超過七成的前線照顧員,除了鼓勵年青人入行外,我們建議政府及機構著力於吸引「非常規」勞動人口投身服務。按照美國經驗,「非常規」勞動力包括:剛退休人士、大學生及家庭主婦。事實上,本港有約3.3萬名非從事經濟活動的中年女性(30-49歲)及約3.1萬初老人口(50-59歲)有意欲重投工作;而在15至29歲群組有意欲接受工作的也有約7千人(見研究報告表十四)。全部合計接近9.7萬人,遠超新增的社區照顧服務所需。

當中,有五成人願意每星期工作至少40小時,但也有相當部份的料理家務者、退休人士及學生只期望從事部份時間制工作(總數約2.9萬人)。對他們來說,相關機構須作出彈性的工時安排,才能吸引他們投身社區照顧服務。事實上,「彈性及方便的工作時間」是「非常規」勞動人口會不會投入(或重投)工作的最主要考慮因素。至於那些每周只願工作少於20小時的「非常規」勞動力(合共超過1.1萬人),相關機構可借助他們發展社區的長者暫託服務。

 

以「地區為本」發展服務
「非常規」勞動人口也希望工作地點接近他們的居所,建議政府及機構以「地區為本」的方式發展服務,以居住於同區的人手服務同區的長者。現時全港有41間長者地區中心,覆蓋全港十八區。這些中心可以發展成為長者服務機構招聘地區人手的主要接觸點。一方面,有興趣的「非常規」勞動人口可以在中心登記,而中心則把登記資料轉發給已登記有人手短缺的機構,從而促進「地區為本」的人手安排。

 

建議六:尋求空間資源的配合

如果要落實本報告所建議增加的長者日間護理中心名額,政府須於2019-20年度撥出約1.6萬平方米的處所空間以作配合(以社署的安老服務設施明細表為基礎)。當然,覓地並不容易,可是相比安老院舍,興建長者日間護理中心將為政府節省超過六成的土地資源(見研究報告表二十二)。

因增加家居護理名額而額外需要的處所空間將會更少。然而,服務單位依然需要處所空間以預備膳食及作辦公之用。政府可考慮:1)把屋邨地下的空置單位撥作服務之用;2)資助服務單位租用私營安老院舍的剩餘空間,或者向私營安老院舍購買膳食服務,以充分利用私營安老院舍的剩餘空間和能力;及3)把家居照顧服務的空間要求納入社署的安老設施明細表,成為規劃的一部份。

 

建議七:加強推廣社區照顧服務

對社區照顧服務認識不足,是長者在不必要的情況下選擇輪候資助安老院舍的一個重要原因。對此,政府有必要向市民(尤其是年長者及其家人)加強推廣各種形式的社區照顧服務。社署可考慮與民政署合作,動員後者的社區網絡(如街坊福利會、居民協會、業主委員會/立案法團等),以助社署把社區照顧服務的資訊更廣泛的傳播出去。社署亦可考慮增撥資源,讓長者地區中心及鄰舍中心增聘社工,從而加強中心的外展工作。

 

建議八:加強青少年與長者的接觸

隨著核心家庭佔家庭住戶的比例不斷上升,在可見的將來,年輕一代與長者同住或有頻繁接觸的機會將會越來越少;建議政府(尤其是教育局)及長者服務機構加強與學校合作,舉辦活動讓青少年有更多機會接觸長者。這將孕育一個有利長者「居家安老」的友善社區;更多的接觸和了解也有助培養青少年成為長者服務的義工,補充在社區照顧服務中前線人員因人手緊絀,而未能處理的長者在社交情感方面的需要(例如陪伴與傾談)。

政府及機構可考慮透過與新高中課程中「其他學習經歷」部份結合,以此推廣青少年與長者的接觸。「其他學習經歷」包含五個範疇,當中的社會服務範疇可與我們的建議相扣連。鑒於現時的學習活動甚少與老齡化有關,而活動形式亦限於講座或研討會等,缺少跨代互動的成份(見研究報告表二十四);建議政府、長者服務機構及學校可合作組織學生上門探訪長者,使年輕一代認識關懷長者的重要性,同時也讓長者有機會與年輕一代分享人生經歷。

 

結語

善待長者是文明社會的體現。長者辛勤工作數十載,晚年期盼在熟悉的社區及家中安老;任何有承擔的公共政策決策者都必須作出切實回應。家庭依然是長者(體弱個案)照顧的一個重要組成部份。然而,受到工時長及居住距離等客觀環境影響,家庭護老者在時間、財政、體力及精神方面均面對沉重壓力。為了避免長者過早入住安老院舍,政府必須從護老者津貼、支援服務的可及性,以及平衡的工作與家庭關係三個面向,強化現有對家庭護老者的支援措施。同時,我們也不能忽視有半數長者的照顧需要尚未得到滿足。對他們來說,完善的社區照顧服務是達致「居家安老」的重要前提。我們列舉了社區照顧服務的現存問題,並從人均比率、服務名額、服務質素、財政投入、人力資源、處所空間、「地區為本」、及宣傳推廣等範疇向政府及服務單位等方面,提供具體的改善方案建議。歸根究底,只有透過適切的公共政策,長者的生活質素才得以提升,社會才會更加和諧。

 

發佈會影片

 

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召集人曾鈺成先生(右二)、執行及研究總監馮可強先生(右一)、高級研究員(項目)吳啓漢博士(左二)和許欣琪小姐(左一)就居家安老議題發表研究報告。


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