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馮可強:管多少?如何管? 全面管治權與港人治港 (In Chinese Only)

回首廿載香港變遷——回歸20 年評論系列

編者按:今年是香港回歸中國20周年。20年來香港走過高低起伏、蜿蜒曲折的路,政治、經濟、教育、社區民生等經歷幾許變遷,滄海桑田。回首廿載,借昔鑑今,可有值得今日香港人汲取的歷史教訓?可有對未來30年香港前景的啟示?《明報》觀點版就此邀請社會各界人士撰文,回顧香港20年歲月。2014年中國國務院新聞辦公室發布「一國兩制白皮書」,在香港引起廣泛關注和激烈討論,其所闡述的「中央擁有對香港的全面管治權」近年亦常見於京官和內地學者發言當中。香港政策研究所行政總裁馮可強撰文探討香港的管治問題。

回歸20 年, 中央與香港特區在權力關係方面,如果是圍繞「管」的問題上, 大概可以分為3 個階段。管?還是不管?(第一階段)由1997 年至2003 年,是「管」還是「不管」的問題。因為香港過去在經濟和管治方面的巨大成就經驗、中央對董建華的充分信任,以及中國的改革開放和經濟發展還在很大程度上倚賴香港,中央總體上是按照時任總書記江澤民在1989 年所說的「河水不犯井水」的意思,採取「基本不管」或「盡量少管」的方針。

要管有什麼法理依據?(第二階段)

但從1997至1998年亞洲金融風暴重創香港經濟開始,董建華政府其後幾年施政不當,引起了廣泛社會不滿,以致2003年23 條立法失敗,50 萬人上街示威抗議,導致在2004年12月, 時任總書記胡錦濤向董特首當眾訓話,希望他領導的特區政府「總結經驗、查找不足、不斷提高施政能力和管治水平」。

那些年應是中央由考慮以致決定改變「基本不管」或「盡量少管」的方針的時候;而要「管」,就要先解決法理依據的問題。這個工作並不困難,因為鄧小平早在1980 年代制定一國兩制港人治港的方針政策時,已明確說明中央不是把什麼權力都放棄,而要「保持中央的某些權力」。事實上,《基本法》的一些條文已規定了中央與香港特區之間的權力和責任關係。大概由2000 年開始,國家領導人和中聯辦官員逐步公開表明中央與香港特區的授權和被授權關係,以及中央的權力並不限於外交權、防務權,還包括其他權力。

經過多年的理論工作,中央終於在2014年6月以完整論述的官方文件方式,用國務院新聞辦公室的名義,正式發表《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書。

白皮書的「全面管治權」

為了說明「中央擁有對香港特別行政區的全面管治權」,白皮書用了5 頁多篇幅,列出一系列基本法有關中央對香港特區的權力條款。其中很大部分都已經及曾經落實(例如釋法),但另有一些條文是備而不用,在一旦有需要時,可以使用作為「管」的憲法依據,例如可將立法會制定的法律發回、對香港特別行政區進入緊急狀態的決定權、可發布命令將有關全國性法律在香港實施、可對行政長官發出指令等。

有一些條文過去在落實時採用較為寬鬆的方法。例如說第43 條規定行政長官「對中央人民政府和香港特別行政區負責」,但以往董建華和曾蔭權每年上京向國家領導人述職時,都受到像領導人接待外賓式的禮遇;直至梁振英時期,才安排了下級在工作會議向上級匯報工作的方式。

白皮書完整明確地引用基本法條文,詳列中央與特區政府,即是中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間的權力和責任關係,亦即是宣示了要管的法理依據。

從字面意思上看,中央在香港擁有「全面管治權」,就好像說中央可以直接管理香港的任何事情,因此港人普遍擔心白皮書會導致削弱香港的高度自治。白皮書的主要執筆者之一、北京大學法學教授強世功在白皮書發表後也承認此點,但他認為是一些人有「誤解」,進而解說: 「白皮書中所說的『全面管治權』就相當於憲法和基本法中所規定的中央在香港行使的主權權力。事實上,在白皮書的英文版中,『全面管治權』翻譯為overalljurisdiction。這樣含義就更加明確,jurisdiction是國際法上的概念,是指一個主權國家對其領土範圍的一切擁有管轄權。因此,『全面管治權』就相當於『全面管轄權』,實際上也就是我們通常所說的主權。」;但強世功繼而解釋中央採用「管治權」這個概念,是試圖「進行理論創新」(2014年6月13日BBC中文網)。

「管治」和「管轄」在中文都有「管轄統治」的意思, 但「管治」(governance)指實際管理、治理、施政方面,而「管轄」(jurisdiction)着重法律所賦予的權力。白皮書的英文版用「overall jurisdiction」詞句, 而不用「overall governance」,其實是更為準確。因此,如果當時白皮書的中文版改用「全面管轄權」字眼,不止可令港人較少憂慮,亦可避免一種傾向,就是可能按照「全面管治權」的字面意思和普遍理解,去研究如何全面具體地加強對香港事務的管理或治理。

管多少?如何管?(第三階段/現階段)

自中央發表白皮書到現在,內地有關部門和學者明顯在進行理論研究工作,去解答「管多少?如何管?」的問題,目標是如人大委員長張德江所說的「制訂和細化有關規定,健全落實基本法的具有操作性的制度和機制」(5月27日「紀念基本法實施20 周年座談會」上的講話),他並且列出有關規定。

饒戈平教授亦提出: 「在一些領域也許還存在管治權需要進一步落實、到位的問題,特別是需要進一步完善與基本法實施相配套的制度和機制。這一點或應成為日後工作的重要方向……單靠『港人治港』、高度自治不足以駕馭全局、把握『一國兩制』的發展航向。『一國兩制』猶如在大海航行的巨輪,必得有一個主導者和掌舵者,這個角色非中央莫屬。」(2017年5月30日《香港商報》)除了張德江提出的規定外,饒戈平也補充了其他一些需要研究配套的條文。

在內地官員和學者正在具體研究「管多少?如何管?」的現階段,將會有什麼因素可能影響有關規定的優先次序、內容範圍,以及其細緻、嚴謹和全面的程度?基於中央對國家安全、港獨和自決、政府施政困難、年輕一代國民身分認同薄弱等香港問題的高度關注,估計任何有利於堵塞或削弱港獨和自決力量增長及與外地聯繫、促進23條內7個元素的立法,增強行政主導,及落實國民教育的各種直接或間接的規定,將會是優先研究如何制訂之列。在經濟方面,則會着重任何有利於促進香港與粵港澳大灣區的融合,發揮香港在「一帶一路」戰略發展作用的規定,例如當特首和有關問責官員上京述職時,可能要求他們必須交代有關工作的進展,成為中央向特首及主要官員「問責」的範疇。

未來兩三年,上述議題很可能成為「制訂和細化有關規定」的工作重點,其傾向可能是較細和較嚴。

未來5 年十分關鍵

林鄭月娥領導的第五屆特區政府時期,將會是能否恰當地處理好中央管治和香港高度自治的關係的決定性5年。

首先,內地官員和學者如何解讀中央對「全面管治權」的意圖和目標是最為關鍵的。如果他們真的對一國兩制堅定初心,確信「『全面管治權』就相當於『全面管轄權』,實際上也就是我們通常所說的主權」,那麼制訂和細化有關規定的方向將會是盡量避免削弱香港制度的核心價值和特點(例如言論自由、司法獨立),做法將會較為寬鬆,較着重整體性和大方向,而讓港人治港有較多空間。

相反,如果他們依從字面意思和普遍理解,將「全面管治權」解讀為參與香港的實際管理、治理和施政(所謂「第二支管治隊伍」甚至是香港管治的實際「掌舵人」),那麼其方向將會是管得多、管得細、管得嚴,逐步走向實施真正的全面管治。這樣就會影響香港高度自治,逐步打破一國兩制原有的微妙平衡,加速向「一國一制」傾斜。

其次,林鄭月娥政府即將在7月1日上台,她近月來顯示出有誠意、有決心、有能力去和各黨派及各界溝通合作,彌補社會撕裂。各方都應高抬貴手,讓她和問責班子有時間和機會去改善施政,穩定社會局面。如果內地官員和學者太急於和太着重去制訂管得多、管得細、管得嚴的規定,將會令新一屆行政長官首當其衝,飽受各方壓力,而不利其施政。另方面,主要的泛民政黨除了繼續監督政府施政之外,如果以後願意和林鄭月娥及主要官員溝通,以及在政策上盡量通過討價還價去妥協合作,將會有助於增強港人治港的成效,從而減輕要管得多、管得細、管得嚴的壓力和傾向。

以上各方面都會令香港未來5年的政治形勢更趨複雜多變,加上香港幾名宣揚或傾向港獨或自決的領袖以「推動民主」為名,日益增加和台獨、民進黨、美國有關勢力等組織及活動聯繫,無疑是火上加油,很可能影響中央制訂和細化有關規定的傾向。林鄭月娥政府是否有足夠的政治智慧和手腕、是否能夠積聚及增強支持一國兩制和政府施政的政治能量,去帶領香港克服重重困難,令一國兩制、港人治港更加成功,是有待觀察和期望的。

作者是香港願景計劃執行及研究總監、香港政策研究所行政總裁

 

(原文刊於 2017年6月19日《明報‎》 A20 | 觀點)



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Director & CEO
About Author :
- Court Member of The University of Hong Kong
- Former Executive Director of the Hong Kong University Graduates, Association Education Foundation