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專題評論

馮可強、羅祥國、葉家齊:銷售稅專款專用 退保更公平

扶貧委員會發表《退休保障、前路共建》諮詢文件以來,有關「不論貧富」(或稱「全民退保」)和「有經濟需要」方案的爭論甚為熾熱對立。香港政策研究所最近提出及呈交了一個建議方案,所包含的一些理念、原則、和特點如下:
倡退保津貼 代長者福利金

公共財政支出主要是來自社會各界所繳納的稅款和其他收入,因此我們應該審慎地善用公共資源,避免浪費。我們秉承這理念,認為退休保障的設立,應以「公共資源,用得其所」為原則,集中支援有經濟需要的長者,務求他們每一位都能享受有尊嚴的晚年生活。

現行長者福利金制度(包括長者綜援、長者生活津貼及高齡津貼),在某程度上都以支援有經濟需要的長者為主,但多種計劃同時存在,令整個制度甚為複雜。各計劃亦有其本身的不足,包括「標籤效應」、「支援金額低」,以至「金額發放不公」等,最終令部分有需要的長者得不到應有的支援。為此,我們建議以個人為本的單一的「退保津貼計劃」代替上述三者,以彌補其不足,加強對長者的支援。

有關正義(justice)原則的考慮必須具備公平性(fairness)。美國政治哲學家羅爾斯(John Rawls)的正義第一原則,是所有人都有平等的個人自由權利;第二原則是種種社會和經濟的不平等,必須滿足兩個條件,其一是在公平的平等機會下,職位和工作對所有人開放,其二是必須照顧最弱勢的社會成員的最大利益(「差異原則」)。我們也知道,公平原則的理念是對相同的事件相同處理,而對不同的事件不同處理。

資助富裕長者 完全不符正義

65歲及以上的長者,有一小部分屬於富裕以至十分富裕。如果要動用公共資源向他們提供他們並不需要的生活津貼,是完全不符合正義即公平的原則(justice as fairness)。

為了有效識別有經濟需要的長者,並考慮到社會現時對「資產限額」劃綫的爭論,我們建議一個以申請人的總收入為主導的經濟狀況評估系統–訂定4,000元為每月「基準生活開支指標」,並以申請人的工作收入及其資產可產生的回報收入,評估申請人的每月總收入。若申請人經評估的每月總收入低於「基準生活開支指標」的4,000元,便發放相等於其差額的每月生活補貼金。另設以3,500元為上限的租金津貼,支援有租金負擔的長者(約有45%長者不與子女同住)。

據我們估計,「退保津貼計劃」能涵蓋接近89%的長者,其中約60%長者受惠於$4,000全額「生活津貼」,並有約20%長者受惠於接近3,000元津貼,其餘的9%長者可收到不同程度的較低津貼。在現有的3項長者褔利金計劃下,則共約有70%長者受惠。

退休保障能否有效地發揮支援長者的作用,令他們確實能享受有尊嚴的生活環境,實有賴一套能夠持續營運的財務安排。根據長遠財政計劃工作小組的估計,除非宏觀經濟狀況較樂觀,否則政府在現有的支出結構下,財政儲備亦將會耗盡。

我們認為,在強積金的供款制度以外,再要求僱主和僱員為退保額外供款是不實際的;而且「羊毛出在羊身上」,僱主額外供款的成本很可能轉嫁至僱員的薪酬水平方面。另方面,強積金是世界銀行提出的退休保障的五根支柱重點之一,實有必要確保其完整性及加以優化,而不是削弱其功能。

羊毛出自羊身 僱主供款恐轉嫁

為了應付退休保障所衍生的額外開支,我們以「盡量避免削弱香港競爭力」為出發點,分析不同收入來源的利弊,建議政府以現行長者褔利金的轉移、1,000億元「種子基金」的每年回報,以及開徵3%銷售稅為計劃的主要收入來源,並輔以政府財政盈餘或發行債券(或同時應用兩者)來應付計劃前期收入不足的情況。

按照2015年情況評估,本計劃年度總支出約為485億元,而綜合現行長者褔利金的轉移、1,000億元「種子基金」的每年回報,以及開徵3%銷售稅三者的年度總收入,則約為400億元(個別收入依次為210億元、50億元及140億元)。假設政府完全不動用財政盈餘支付計劃開支,而單純以發債填補3項收入之不足,所需發債的上限約為85億元。本計劃如支付4,000元給所有長者,總支出會增加約20%,2015年的赤字會再增加約100億元。

本計劃於推算期內(2015-2064),其累積淨額將介乎1,200億元赤字與2,500億元盈餘之間,這計劃將能夠持續支援長者所需。即使最終計劃收入較預期更低,其產生的赤字估計仍會遠低於政府評估的總財政盈餘13,980億元(根據財經事務及庫務局–長遠財政計劃工作小組,就政府長遠財政的推算:在實質本地生產總值平均每年增長2.8%;以及教育、社會褔利和衞生的服務水平不變的基礎下,政府庫房將於2028/29年度累計錄得13,980億元財政儲備)。如未來有需要,銷售稅率和退休年齡均可作適當的調升,以確保計劃的持續性。

增利得稅 增資少又削競爭力

有建議政府應考慮調高利得稅或薪俸稅,來支持退休保障計劃;但若以新加坡來比較,不難發現加稅空間已很少。兩地現時的利得稅與薪俸稅率已非常接近;香港的利得稅及薪俸稅(上限)分別為16.5%及17%,而新加坡的利得稅及薪俸稅(上限)分別為17%及22%。如果香港增加1%的利得稅,只能帶來約14億元的收入,而增加1%的薪俸稅,約等於6.5億元,因此,除非大幅調高本港稅率,否則不能為退保計劃提供足夠的資金,而這樣做必定會削弱香港競爭力。

銷售稅作為累退稅的一種,社會認為其對低收入人士不公,是可以理解的。回歸前後的港府財政官員、會計界人士,以及學者當中,曾不斷有人以擴闊稅基為理由,提出要開徵銷售稅,但因為每年都出現財政盈餘,結果得不到社會支持而擱置。

3%銷售稅 專款專用津貼長者

不同的是,本計劃提出開徵3%銷售稅,是為了專款專用地作為長者生活津貼的收入來源,即全數將放回9成長者口袋內,而不會用作支付其他公共開支。相對於倫敦(20%)、紐約(8.875%)、東京(10%)以及新加坡(7%)的銷售稅率,本港開徵3%的稅項水平相當輕微,並且屆時必須適當地為生活必需品提供豁免,對低收入人士的影響將可大大減低。

總的來說,本計劃代替現行3個長者福利金計劃,可使行政制度更有效率;近9成長者的覆蓋率,令更多人得到退休保障的支援;透過其獨特的經濟評估機制,讓社會有更公義的資助方式﹔而藉着專款專用的銷售稅,更讓計劃得到長遠持續的支持。

馮可強  香港政策研究所董事暨行政總裁

羅祥國  香港政策研究所高級研究員及香港中文大學亞太研究所經濟研究計劃主任

葉家齊  香港政策研究所助理研究員

(原文刊於 2016年7月12日《香港經濟日報》 國事港事)

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